Origine preferenziale, nuovi accordi di libero scambio e Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183

Mercosur, India e digitalizzazione delle prove di origine nel quadro del Codice Doganale dell’Unione

di dott. Alessandro Cestaro

1. Premessa

Gli accordi di libero scambio continuano a rappresentare uno degli istituti centrali del diritto doganale dell’Unione, ma la loro funzione si è progressivamente modificata. In passato il tema veniva spesso ricondotto, in modo quasi esclusivo, all’applicazione di un dazio ridotto o nullo; oggi, invece, essi assumono una portata più ampia: costituiscono il punto di collegamento tra politica commerciale, competitività industriale, gestione della supply chain e affidabilità documentale dell’operatore economico.

Il beneficio tariffario non deriva automaticamente dall’esistenza di un Free Trade Agreement. L’accordo crea la possibilità giuridica di applicare una preferenza; l’impresa, tuttavia, deve dimostrare che il prodotto rispetta la regola di origine prevista per la specifica voce doganale e che la prova dell’origine sia emessa secondo la forma prescritta dall’accordo. La preferenza tariffaria è, pertanto, un effetto condizionato: richiede classificazione corretta, analisi tecnica del processo produttivo, controllo dei materiali non originari, documentazione dei fornitori e conservazione delle evidenze a supporto.

Questo principio assume particolare rilievo nell’attuale fase di espansione della rete di accordi commerciali dell’Unione europea. Gli accordi con Mercosur e India, pur collocandosi in momenti giuridici diversi, confermano l’evoluzione verso una nuova generazione di accordi, non più limitati alla liberalizzazione delle merci, ma estesi a servizi, investimenti, appalti pubblici, commercio digitale, proprietà intellettuale, standard tecnici, sostenibilità e cooperazione regolatoria. In parallelo, il Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183 aggiorna le norme procedurali sull’origine preferenziale, inserendole in un quadro coerente con i pilastri del Codice Doganale dell’Unione: semplificazione, digitalizzazione, uniformità applicativa e controllo basato sui dati.

2. Origine preferenziale e nuovi FTA: dal dazio al presidio strategico del mercato

Gli accordi commerciali di prima generazione erano prevalentemente costruiti attorno alla progressiva eliminazione dei dazi e alla cooperazione doganale. La disciplina dell’origine preferenziale aveva una funzione essenziale, ma prevalentemente ancillare: individuare le merci effettivamente originarie delle parti contraenti e impedire fenomeni di semplice deviazione commerciale. Il modello documentale era spesso fondato su certificati di circolazione, quali l’EUR.1, o su dichiarazioni rese da esportatori autorizzati entro un quadro procedurale relativamente tradizionale.

I Free Trade Agreement di nuova generazione presentano, invece, una struttura più complessa. La componente tariffaria resta importante, ma non esaurisce il valore dell’accordo. Le imprese sono interessate non soltanto alla riduzione dei dazi, ma anche alla possibilità di accedere a mercati regolati in modo più prevedibile, di prestare servizi accessori al bene, di partecipare a gare pubbliche, di proteggere marchi e know-how, di beneficiare di procedure doganali più trasparenti e di collocare i propri investimenti in un contesto giuridicamente più stabile.

Ne consegue che l’analisi dell’accordo non può più essere affidata esclusivamente alla funzione commerciale o alla funzione doganale. Essa richiede una valutazione integrata, nella quale l’origine preferenziale è il primo livello di accesso al beneficio tariffario, ma non l’unico elemento di competitività. Per il responsabile doganale e per il consulente legale, la domanda corretta non è soltanto se l’accordo preveda il dazio zero per un determinato prodotto, ma se l’impresa sia in grado di dimostrare l’origine, utilizzare correttamente la prova documentale, sostenere eventuali controlli ex post e coordinare gli effetti dell’accordo con contratti, fornitori, logistica, ERP e procedure interne.

La tendenza più evidente è il passaggio da un sistema di certificazione (EUR.1) emessa al momento dell’esportazione, nel quale l’autorità doganale aveva un ruolo più visibile nel rilascio della prova, a un sistema di autocertificazione controllabile successivamente e soggetta ad autorizzazione preventiva. Tale passaggio non riduce il rischio, ma lo trasferisce sull’operatore economico. La semplificazione formale comporta, in concreto, una maggiore responsabilizzazione dell’impresa nella costruzione e conservazione del fascicolo di origine.

3. L’accordo UE-Mercosur

L’accordo UE-Mercosur costituisce uno dei casi più significativi della nuova politica commerciale europea. L’Interim Trade Agreement con Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay si applica provvisoriamente dal 1° maggio 2026 e consente agli operatori di iniziare a utilizzare il quadro preferenziale, nel rispetto delle regole di origine e delle disposizioni transitorie previste. Si tratta di un accordo di elevato rilievo economico e politico, destinato a incidere sui rapporti commerciali tra l’Unione europea e un’area strategica per materie prime, agroindustria, automotive, meccanica, chimica e servizi.

Dal punto di vista doganale, il trattamento preferenziale è subordinato al rispetto del Chapter 3 dell’accordo e dei relativi allegati. La richiesta della preferenza si fonda sulla statement of origin rilasciata dall’esportatore. Per gli esportatori dell’Unione, il riferimento operativo centrale è il sistema REX: gli esportatori registrati devono indicare il numero REX nella dichiarazione di origine, mentre gli esportatori non registrati possono rilasciare la dichiarazione solo per spedizioni di prodotti originari il cui valore non superi 6.000 euro. La firma dell’esportatore UE non è richiesta.

Il sistema non è tuttavia perfettamente speculare per gli esportatori Mercosur. Questi ultimi non utilizzano il REX europeo, ma il proprio numero identificativo nazionale e, nella fase transitoria, possono ricorrere alla statement of origin in forma di certificato secondo l’allegato 3-D. Alla data di applicazione provvisoria, Argentina, Brasile e Uruguay risultano in grado di utilizzare sia la statement of origin secondo l’allegato 3-C sia la forma certificata prevista dall’allegato 3-D; il Paraguay, invece, nella fase iniziale utilizza la forma certificata. Questa differenza conferma la necessità di leggere l’accordo non soltanto in chiave sostanziale, ma anche procedurale.

Sul piano economico, l’accordo presenta una portata che supera la dimensione tariffaria. La riduzione progressiva dei dazi sui prodotti industriali può essere particolarmente rilevante per automotive, componentistica, macchinari e apparecchiature. Tuttavia, il valore dell’accordo si misura anche nella possibilità di rafforzare l’accesso ai servizi, agli appalti pubblici e agli investimenti. Per le imprese europee, l’accordo può costituire un fattore di riequilibrio competitivo in mercati nei quali la presenza dell’Unione si era progressivamente ridotta rispetto ad altri attori globali.

Resta, tuttavia, un profilo di cautela: la preferenza non può essere venduta commercialmente prima di essere tecnicamente dimostrata; la corretta qualificazione del prodotto, la distinta base, le dichiarazioni dei fornitori e il calcolo del valore dei materiali non originari diventano elementi essenziali non solo per la compliance, ma anche per la gestione del rischio contrattuale.

4. Il previsto accordo UE-India

Il previsto accordo UE-India rappresenta un ulteriore passaggio nella ridefinizione della politica commerciale dell’Unione. Le negoziazioni per il Free Trade Agreement sono state rilanciate nel 2022 e si sono concluse il 27 gennaio 2026. I testi pubblicati dalla Commissione europea hanno natura informativa e restano soggetti a revisione giuridica; l’accordo diverrà vincolante solo dopo la firma e il completamento delle procedure interne delle parti. Questo dato deve essere tenuto distinto da ogni valutazione commerciale: l’accordo può già orientare strategie e pianificazioni, ma non può ancora fondare dichiarazioni preferenziali operative fino alla sua entrata in vigore.

Il rilievo dell’accordo è evidente. L’India è un mercato di dimensioni eccezionali, caratterizzato da elevate barriere tariffarie e da una significativa complessità regolatoria. La Commissione stima che l’accordo possa eliminare o ridurre i dazi su oltre il 96% delle esportazioni UE e generare risparmi daziari rilevanti per le imprese europee. Ma, anche in questo caso, la riduzione tariffaria è solo una parte del quadro. L’accordo comprende capitoli su merci, origine, facilitazione doganale, ostacoli tecnici al commercio, misure sanitarie e fitosanitarie, servizi, commercio digitale, proprietà intellettuale, sostenibilità e risoluzione delle controversie.

La dimensione dei servizi è particolarmente importante. Per molte imprese industriali europee, la vendita del bene fisico è accompagnata da attività di installazione, manutenzione, formazione, assistenza tecnica, software, aggiornamenti digitali e servizi post-vendita. Un FTA moderno consente di valutare il mercato non solo come destinazione di merci, ma come spazio regolato nel quale operare con un’offerta integrata di prodotti e servizi. Lo stesso vale per gli investimenti, oggetto di negoziazioni separate, che mirano a garantire un ambiente più prevedibile e sicuro per gli investitori, nel rispetto del diritto delle parti di regolare.

Per quanto riguarda l’origine preferenziale, il testo pubblicato contiene un capitolo specifico sulle regole di origine e sulle procedure di origine, con allegati dedicati alle regole specifiche di prodotto, al modello di statement of origin, alle procedure di autenticazione e alla certificazione dell’origine. Il punto essenziale, per le imprese, è che l’accordo dovrà essere letto prodotto per prodotto. Una riduzione tariffaria astrattamente prevista non produce alcun effetto se il prodotto non rispetta la regola di origine applicabile. In mercati complessi, con catene di fornitura globali e componenti provenienti da più Paesi, la verifica ex ante assume un valore decisivo.

L’accordo con l’India conferma anche una tendenza ormai stabile: la politica commerciale europea non persegue soltanto l’apertura dei mercati, ma anche la diversificazione delle catene di approvvigionamento e la riduzione delle dipendenze strategiche. In questo senso, l’FTA deve essere valutato come strumento di posizionamento industriale. Per un’impresa europea, decidere se produrre, acquistare, assemblare o distribuire in India non dipenderà solo dal dazio, ma anche dalle regole di origine, dalla possibilità di cumulo, dagli standard tecnici, dalla protezione del know-how e dalla disciplina dei servizi collegati.

5. Le principali novità rispetto agli accordi di prima generazione

Il confronto tra gli accordi tradizionali e quelli più recenti evidenzia alcune linee evolutive comuni. La prima è il superamento progressivo del certificato cartaceo come perno del sistema. Il certificato di circolazione resta in determinati contesti, ma nei nuovi accordi la prova dell’origine è sempre più spesso affidata alla dichiarazione dell’esportatore e dal sistema REX o da identificativi nazionali equivalenti per gli stati esteri. La prova si dematerializza e, al tempo stesso, si sposta verso un’analisi ed autorizzazione preventiva.

La seconda direttrice riguarda il contenuto degli accordi. Servizi, investimenti, appalti pubblici, digitale, proprietà intellettuale, sostenibilità e materie prime critiche entrano stabilmente nella struttura degli FTA. L’accordo non è più solo uno strumento doganale, ma un quadro regolatorio complessivo per l’accesso al mercato. Ciò richiede un approccio multidisciplinare, nel quale ufficio legale, doganale, tax, acquisti, vendite e supply chain devono operare in modo coordinato.

La terza direttrice è la centralità dei controlli ex post. La semplificazione documentale non elimina il potere di verifica dell’autorità doganale. Al contrario, lo rende potenzialmente più incisivo, perché l’operatore deve dimostrare a posteriori la correttezza della dichiarazione resa. Da qui deriva la necessità di procedure interne robuste, audit periodici, conservazione ordinata delle evidenze e chiara attribuzione delle responsabilità.

6. Il Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183

Il Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183 della Commissione, del 2 giugno 2026, modifica il Regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 con riferimento alle norme procedurali sull’origine preferenziale delle merci. Il provvedimento si fonda sul Codice Doganale dell’Unione, in particolare sugli articoli 25 e 66 del Regolamento (UE) n. 952/2013, e interviene per adeguare le procedure unionale all’evoluzione degli accordi preferenziali e dei sistemi elettronici.

La ratio del regolamento è chiara: riorganizzare la disciplina, consolidare il sistema REX, aggiornare le norme SPG, semplificare le procedure relative alle prove di origine e introdurre un sistema elettronico centralizzato per la gestione dei certificati di prova dell’origine. In altri termini, il regolamento traduce sul piano operativo due pilastri fondamentali del CDU: semplificazione e digitalizzazione. La semplificazione non consiste nell’abbassamento del livello di controllo, bensì nella sostituzione di procedure frammentate e cartacee con dati strutturati, strumenti elettronici e cooperazione amministrativa più efficiente.

Particolarmente significativa è la nuova disciplina delle dichiarazioni del fornitore. Il nuovo articolo 61 prevede che il fornitore comunichi all’acquirente le informazioni sull’origine mediante una dichiarazione contenente i dati previsti dall’allegato 22-15. La dichiarazione può riguardare una singola spedizione o più spedizioni di merci identiche, può essere resa anche dopo la consegna e può essere compilata e scambiata con mezzi elettronici. Il fornitore deve inoltre informare immediatamente l’acquirente qualora la dichiarazione sia errata o non più applicabile.

La novità non è meramente formale. Il nuovo allegato 22-15 trasforma la dichiarazione del fornitore in un insieme di dati standardizzati e codificati, idonei allo scambio elettronico e al trattamento informatico. Questo comporta un impatto rilevante sulle imprese, che dovranno rivedere modelli, procedure di raccolta, sistemi ERP, anagrafiche prodotto e flussi di aggiornamento con i fornitori. La dichiarazione del fornitore cessa di essere un documento commerciale generico e diventa un elemento strutturale del fascicolo di origine.

Il regolamento consolida inoltre il ruolo del REX. Quando un accordo preferenziale richiede che l’esportatore compili un documento relativo all’origine secondo la normativa unionale, l’esportatore UE deve essere registrato nel sistema REX. Resta la soglia di 6.000 euro per le spedizioni per le quali un esportatore non registrato può compilare il documento, salvo che l’accordo imponga l’indicazione del numero identificativo indipendentemente dal valore. Gli esportatori registrati devono indicare sempre il numero REX nei documenti relativi all’origine. Occorre tuttavia ricordare che il REX non prova l’origine: abilita l’esportatore a dichiararla. La prova sostanziale resta nella documentazione tecnica e contabile.

Ulteriori disposizioni riguardano la sostituzione dei documenti relativi all’origine, l’accettazione di documenti scaduti in determinate circostanze, la gestione della conoscenza dell’importatore nei casi previsti dagli accordi e alcune ipotesi legate al perfezionamento attivo. Tali interventi mirano a rendere più flessibile la gestione delle prove, evitando che elementi meramente formali impediscano l’applicazione della preferenza quando le merci sono rimaste sotto controllo doganale e il carattere originario è comunque verificabile.

La novità di maggiore prospettiva è l’istituzione del sistema e-PoC UE, sistema centrale di certificati elettronici di prova dell’origine. L’obiettivo è sostituire progressivamente l’uso dei certificati cartacei con un processo elettronico, armonizzando rilascio, presentazione, verifica, cooperazione amministrativa e controllo di autenticità. Il sistema sarà interconnesso con EU CSW-CERTEX, lo sportello unico doganale dell’Unione, al fine di consentire verifiche automatizzate tra sistemi doganali nazionali e prove di origine.

Per gli operatori economici l’effetto è evidente: l’origine preferenziale entrerà sempre più in un ambiente digitale, strutturato e verificabile. I dati di origine dovranno essere coerenti con i dati doganali, i certificati elettronici, le dichiarazioni dei fornitori e le informazioni presenti nei sistemi aziendali. La compliance doganale diventa, di conseguenza, una materia di governance dei dati.

7. Timeline normativa e operativa

Data	Fonte / atto	Contenuto	Impatto operativo
1 maggio 2026	Interim Trade Agreement UE-Mercosur	Applicazione provvisoria dell’accordo commerciale interinale.	Possibile richiesta del trattamento preferenziale, se rispettate regole di origine e prova documentale.
2 giugno 2026	Reg. esec. (UE) 2026/1183	Adozione del regolamento che modifica il Reg. esec. (UE) 2015/2447.	Riforma delle procedure sull’origine preferenziale.
3 giugno 2026	Gazzetta ufficiale UE	Pubblicazione del Reg. esec. (UE) 2026/1183.	Avvio del calendario di entrata in vigore e applicazione differita.
23 giugno 2026	Art. 2 Reg. esec. (UE) 2026/1183	Entrata in vigore del regolamento.	Decorrenza formale; applicazione sostanziale differita.
2 luglio 2026	Avviso ADM	Avviso nazionale sulla pubblicazione del Reg. esec. (UE) 2026/1183. Non risulta, allo stato, una circolare ADM specifica distinta dall’avviso.	Richiamo operativo agli operatori e al cronoprogramma applicativo.
23 dicembre 2027	Art. 2 Reg. esec. (UE) 2026/1183	Applicazione generale delle nuove disposizioni.	Adeguamento delle procedure su REX, prove di origine, sostituzione documenti e opzioni degli accordi preferenziali.
23 giugno 2028	Art. 2 Reg. esec. (UE) 2026/1183	Applicazione delle disposizioni relative alle dichiarazioni del fornitore e agli allegati collegati.	Aggiornamento dei modelli, dei dati standardizzati e dei processi di raccolta e verifica dei fornitori.
26 giugno 2030	Reg. esec. (UE) 2026/1183 – e-PoC UE	Uso di e-PoC UE per domande e rilascio dei certificati EUR.1 nel quadro PEM.	Dematerializzazione del flusso EUR.1 e cooperazione amministrativa digitale.
Non prima del 23 giugno 2032	Reg. esec. (UE) 2026/1183 – e-PoC UE	Scambio elettronico dei certificati EUR.1 con parti PEM secondo gli accordi pertinenti.	Interoperabilità progressiva con autorità di Paesi terzi.
29 giugno 2033	Reg. esec. (UE) 2026/1183 – EU CSW-CERTEX	Verifica automatizzata tra certificati EUR.1 e dichiarazioni doganali.	Controllo doganale basato su dati e incremento della capacità di risk analysis.

8. Considerazioni conclusive

I nuovi accordi di libero scambio e il Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183 devono essere letti congiuntamente. Da un lato, l’Unione amplia e aggiorna la propria rete preferenziale, costruendo accordi che incidono non soltanto sui dazi, ma anche su servizi, investimenti, appalti, digitale, proprietà intellettuale, sostenibilità e materie prime critiche. Dall’altro, il legislatore unionale aggiorna le regole procedurali sull’origine preferenziale, rendendole più coerenti con un sistema doganale fondato su dati, interoperabilità e controlli ex post.

La direzione è chiara: meno carta, più dati; meno certificazione preventiva, più responsabilità dell’operatore; meno gestione occasionale della prova di origine, più integrazione tra sistemi informativi, contratti, fornitori e procedure doganali. In questo quadro, l’origine preferenziale non è più un adempimento accessorio, ma una componente essenziale della governance doganale dell’impresa.

Il beneficio preferenziale deve essere considerato un vantaggio competitivo solo quando è tecnicamente dimostrabile. Per questa ragione, le imprese dovranno dotarsi di una matrice prodotto/accordo, aggiornare le procedure di richiesta e verifica delle dichiarazioni dei fornitori, assicurare la corretta gestione del REX, predisporre fascicoli di origine completi e collegare le informazioni di origine ai propri sistemi aziendali. Il rischio, altrimenti, è quello di applicare la preferenza in modo formalmente semplice ma sostanzialmente indifendibile.

L’evoluzione normativa conferma, infine, il ruolo strategico della funzione doganale. Il doganalista, il responsabile trade compliance e il consulente legale non sono più chiamati soltanto a verificare il documento che accompagna la spedizione, ma a costruire un sistema preventivo di presidio tecnico-giuridico della supply chain. È in questa capacità di trasformare la compliance in metodo organizzativo che si giocherà l’effettiva utilizzabilità dei nuovi accordi preferenziali dell’Unione.

Documenti e sitografia:

• Regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, Codice Doganale dell’Unione.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2015/2447 della Commissione.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183 della Commissione del 2 giugno 2026, pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 3 giugno 2026.

• Regolamento (UE) 2022/2399 del Parlamento europeo e del Consiglio, EU Single Window Environment for Customs.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2025/512 della Commissione sui sistemi elettronici doganali.

• Convenzione regionale sulle norme di origine preferenziali paneuromediterranee (Convenzione PEM).

• Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Avviso Roma 2 luglio 2026, “Regolamento di esecuzione (UE) 2026/1183 del 2 giugno 2026”.

• Commissione europea, DG TAXUD, “EU-Mercosur ITA – Guidance on Rules of Origin”, aprile 2026.

• Commissione europea, DG TAXUD, pagina “Latin America – Mercosur”,

• Commissione europea, DG TRADE, pagina “EU-Mercosur agreement”

• Commissione europea, Access2Markets, comunicazione sull’applicazione dell’Interim Trade Agreement UE-Mercosur dal 1° maggio 2026.

• Commissione europea, DG TRADE, pagina “EU-India agreements”.

• Commissione europea, DG TRADE, “EU-India: Text of the agreements”, testi pubblicati a seguito della conclusione negoziale del 27 gennaio 2026.